人们关注西藏发展时，总会想到中央政府在财政上给予的相当高的转移支付。人们说，西藏自治区各级政府所花的100元中，90元以上来自北京。人们常常忽视了内地各省市、中央企业等给予西藏在发展方面的横向支援，即“对口援藏”。这种制度始于1994年在北京召开的第三次“中央西藏工作座谈会”，其基本内涵是“分片负责、对口支援、定期轮换”。作为国家“对口支援”总政策的一部分，“对口援藏”是持续时间最长、支援力度最大、帮扶范围最广的。因此说，西藏的发展与内地的“对口援藏”是分不开的。

援助动机：促进西藏发展与国家一体化

西藏地处青藏高原，深居亚洲内部，四周又有高大山体阻隔，具有很大的封闭性。高原气候和交通条件使得西藏市场和中国内地市场、国际市场的交流受到阻碍。市场经济的发展在为西藏发展提供机遇和条件的同时，更给西藏加快发展增加了压力。这就需要内地从经济上给予西藏以大力支援，支持西藏加快发展。从1995年到目前，内地17个较为发达的省市和17家央企向西藏注入了大约60亿美元。

中国政府做出“对口援藏”制度安排，除了经济考虑外，还有政治考虑，即推动国家一体化进程。从历史看，1840年鸦片战争之前，中国并没有现代意义的“民族-国家”，而是王朝国家。在王朝国家形态下，虽然中国对西藏拥有主权并实施有效管辖，但并不是按照现代主权行使方式进行的。在帝国主义侵略中国过程中，中国人逐步接受西方主权观，并成为现代意义上的“民族-国家”。

在“民族-国家”框架下，中国政府使用现代主权观来观察西藏，必然对西藏从过去的间接治理转变到直接治理，即将西藏按照现代方式重新组织。在直接治理模式下，中国政府需要做两件事：一是尽快将西藏与内地一体化，即完成国家一体化进程；二是将西藏发展为现代化区域，而不是让它继续远离现代社会。理论上讲，一个国家有权选择自己的方式去推动特定区域的发展，“对口援藏”就是中国从西藏的特殊性出发选择的一条特殊的区域扶持政策。

援助方式：全方位、多层次、宽领域的援藏格局

经济援藏是最主要的援助形式：直接给受援地资金和物资，以改善西藏各类物资贫乏的状况。产业发展则是经济发展的核心，将基础设施建设放到重要地位，也是为产业发展打基础。然而，产业发展是受市场牵引的，对口援藏本质上是按政府的计划进行的，这两者之间必须有结合点：援助的内容包括帮助制定受援地区的产业发展规划、建设各种发展园区、招商引资以及为企业发展搭建服务平台。仅在1994-2014年间，就实施建设项目7615个，投入资金260亿元人民币。

民生援藏是援助的重点。民生援藏的概念比较广泛，教育援藏、就业援藏、医疗卫生援藏、科技援藏以及其他公共服务领域的援藏均包含在其中。医疗和教育是“组团式”援藏的重点领域，是实现从“输血式”援藏到“造血式”援藏转变的关键。人才缺乏是西藏发展最重要的问题之一，教育是其短板。在教育方面，这项政策是由承担对口援藏任务的17个省市以及教育部直属高校附属中小学中选派800名援藏教师，组成20个教育援藏团队对口支援西藏20所中小学。在医疗方面，北京协和医院和北京大学三所附属医院“一对一”支援西藏自治区人民医院，承担对口援助的省市对口援助7个地市级人民医院，支援这8所医院等级医院创建、重点学科和专科建设、医疗队伍素质及科研能力提升、医院管理改善。有478名医生参与此计划。

人才援藏是援助的重要内容。人才援藏包括党政干部人才和专业技术人才。统一实行三年一期定期轮换制度。援藏干部也变成受援地和对口援藏省市的重要桥梁。到目前为止，派去各类人才大约1万人。各类人才到西藏开展对口支援，外来人才与本土人才有更多的交流机会，并带来创新意识、改革意识、管理经验等西藏本地稀缺资源，有利于形成视野开阔的开放型人文环境，无形中可以激发本土人才的竞争和成长

就业援藏是援助的新方式。2012年２月正式启动“就业援藏”，对口援藏省市制定了吸纳西藏籍高校毕业生就业的优惠政策。越来越多的西藏籍大学生通过“就业援藏”走出高原，在区外省（市）就业。就业援藏已成为西藏高校毕业生就业新途径，对实现西藏籍高校毕业生全就业发挥了补充作用。

援助效果：“输血”与“造血”并重

《道德经》有言:“授人以鱼，不如授之以渔。”西藏号称世界“第三极”（列南极、北极之后），自然条件确实不利于工业发展。同时，大规模发展现代工业所需的人力条件也不具备。同时，西藏历史上工业基础弱。在“和平解放”前，西藏的现代工业可以说完全没有，现代化工业起步是在民主改革之后。其间经历“文革”浩劫，又没赶上内地几次大发展机会，在西藏这样的自然环境和历史基础上推动工业化，确实无法一蹴而就。此外，在西藏发展工业面临生态环境的天然限制。片面追求工业化是西藏发展战略需要严格避免的。这些情况显示，西藏的发展需要内地“输血”。

在“对口援藏”中，西藏的“造血”机制在逐步形成。西藏出现了立足当地资源的企业，比如拉萨啤酒已远销欧美。更为重要的是，目前有12家上市公司也是蜚声海内外。在内地支援下，西藏自生发展的案例还比较多。因此，中央对西藏的特殊关爱和兄弟省市的对口援助，从纵向比较，在一定程度上增强了西藏自我发展能力。也就是说，通过对口援藏以增强西藏自我发展能力的目标，已在很大程度上实现了。

结论

为解决边疆地区发展问题、推进国家一体化发展，中国政府采取了“对口援藏”方式支持西藏发展。“对口援藏”是为促进西藏这样的边疆民族地区加快发展、推进与内地交往交流交融而做出的一种特殊制度安排。西藏与内地的这种援助关系是相互的，而非单向的。过去20多年，“对口援藏”不断与西藏当地经济社会发展相结合，经过一个个具体的援藏项目在西藏当地的“试错”，可以说是日臻完善，表现出一种从容完善的历程。

               （作者系四川大学教授、经济学博士）